Una Governance Costituente per gli Stati Uniti d’Europa

(Questo articolo/proposta è stato scritto la settimana scorsa prima degli accadimenti da sabato scorso in poi in Medio Oriente ma può avere – forse – più senso alla luce degli sviluppi di questi giorni  NdR).

L’Europa si trova a un bivio esistenziale. Tra l’assertività geopolitica di potenze autoritarie, la fragilità delle sue istituzioni di fronte alle crisi sistemiche e la risorgente tentazione sovranista che corrode l’unità dal suo interno, il progetto europeo non può più permettersi il lusso della lentezza. I trattati di Roma, Maastricht e Lisbona hanno costruito un’architettura straordinaria, ma progettata per un mondo che non esiste più. Ciò che occorre oggi è un salto qualitativo: una governance costituente capace di trasformare l’Unione Europea in una vera federazione democratica — gli Stati Uniti d’Europa.

È necessario convocare una Convenzione Costituente Europea (di Emergenza, NdR), composta non solo dai rappresentanti dei governi nazionali, ma anche — e soprattutto — dai leader dell’opposizione parlamentare di ciascuno Stato membro. 

Un organismo bipartisan, pluralista, dotato di legittimità democratica piena e di un mandato chiaro: redigere e adottare una Costituzione Europea entro un termine perentorio.

Perché includere le opposizioni? Il modello della legittimità condivisa.

La debolezza strutturale di ogni processo di riforma europeo fino a oggi è stata la sua natura intergovernativa: accordi fra governi, senza l’ancoraggio di un consenso popolare autentico. I governi cambiano. Le opposizioni di oggi sono i governi di domani. Una costituzione che nasca solo dal consenso delle maggioranze in carica è una costituzione fragile, esposta alle inversioni di rotta della politica contingente.

Il modello si ispira alle migliori esperienze del costituzionalismo democratico. La Costituzione americana del 1787 fu il prodotto di una Convenzione straordinaria, composta da delegati che trascendevano le appartenenze partigiane immediate per rispondere a una visione di lungo periodo. La Legge Fondamentale tedesca del 1949 fu redatta con il contributo trasversale di forze politiche diverse, creando le basi di una democrazia resistente. In entrambi i casi, la legittimità derivava dalla pluralità e biodiversità dei sottoscrittori, non dalla maggioranza contingente.

Includere i leader dell’opposizione nella Convenzione Costituente significherebbe:

– blindare il processo rispetto alle alternanze di governo, riducendo il rischio che anche un solo cambiamento elettorale faccia deragliare i negoziati;

– allargare la base di consenso necessaria per la ratifica, riducendo la dipendenza da referendum ad alto rischio;

– integrare e incorporare visioni diverse della sovranità, della sussidiarietà e dei diritti, producendo un testo più robusto e meno monolitico dal punto di vista ideologico ma più flessibile in prospettiva, nell’affrontare la rapidità dei processi sociali, economici, ambientali;

– dare legittimità, trasparenza e centralità al processo agli occhi di un’opinione pubblica sempre più frammentata e scettica, anche a ragione verso qualsiasi forma di élite.

Architettura della Governance Costituente
Convenzione: composizione e mandato

La Convenzione Costituente Europea dovrebbe essere composta da:

– due delegati per ciascuno Stato membro: il Capo del Governo (o il Presidente del Consiglio / Primo Ministro) e il leader del principale partito di opposizione parlamentare, nominato su base maggioritaria dai partiti dell’opposizione che possa rappresentare le istanze di tutte le opposizioni, per cui non necessariamente il leader del partito di opposizione che ha, in quel momento, più voti.

– un delegato per il Parlamento Europeo, espresso da ciascuno dei principali gruppi politici;

– un Comitato Tecnico-Costituzionale di giuristi, economisti e scienziati, politici indipendenti con funzione consultiva vincolante su specifici articoli;

– rappresentanti della società civile, selezionati da un pool di organizzazioni accreditate, con diritto di parola e di proposta.

Il mandato della Convenzione dovrebbe prevedere un orizzonte temporale rigoroso: 

• diciotto mesi per produrre una bozza;
• sei mesi per la consultazione pubblica e le audizioni nazionali; 
• sei mesi per la ratifica. 

Trent’anni di gestazione lenta e assolutamente poco reattiva hanno già dimostrato la loro sterilità. Il modello emergenziale — come quello che consentì la ricostruzione europea nel dopoguerra — richiede una urgenza istituzionalizzata.

Il processo decisionale interno

Per evitare che la Convenzione venga irretita e ostacolata dai veti nazionali, il processo decisionale interno dovrebbe articolarsi su tre livelli:

1. Principi fondativi: adottati a maggioranza dei due terzi dell’assemblea plenaria;

2. Architettura istituzionale: adottata a maggioranza qualificata con clausola di composizione geografica (almeno un terzo degli Stati delle diverse macro-aree europee);

3. Disposizioni di dettaglio: adottate a maggioranza semplice, salvo veto motivato soggetto a revisione da parte del Comitato Tecnico.

Verso una Costituzione Federale: i pilastri del modello.

Il riferimento agli Stati Uniti d’America non è un’imitazione acritica, ma un punto di ispirazione per i contrappesi istituzionali che rendono una democrazia federale resiliente. Una Costituzione Europea può (e deve) articolarsi attorno a cinque pilastri fondamentali.

1. Separazione e bilanciamento dei poteri.

Il difetto più grave dell’attuale architettura UE è la sovrapposizione di ruoli tra potere esecutivo e legislativo nel Consiglio. 

Una vera federazione richiede una chiara separazione:

– un Parlamento Europeo bicamerale, composto da una Camera dei Rappresentanti eletta proporzionalmente dai cittadini e da un Senato Federale composto da delegati degli Stati membro con pesi ponderati;

– una Commissione Europea eletta direttamente dal Parlamento o — come nel modello americano — un Presidente della Federazione eletto direttamente dai cittadini europei;

– una Corte Costituzionale Federale con piena giurisdizione sulla conformità degli atti degli Stati membri alla Costituzione, distinta dalla Corte di Giustizia UE nella sua funzione attuale.

2. Sussidiarietà costituzionalizzata.

Il federalismo è la distribuzione razionale delle competenze secondo il principio di prossimità. La Costituzione dovrebbe definire con precisione le “competenze esclusive federali” (politica estera, difesa, moneta, mercato interno, migrazioni), le “competenze concorrenti” e le “competenze riservate agli Stati”. 

Il Decimo Emendamento americano — che riserva agli Stati tutti i poteri non esplicitamente delegati al governo federale — offre un modello utile, adattabile alla pluralità europea.

3. Una Carta dei Diritti Fondamentali vincolante.

La Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE esiste già, ma la sua applicabilità è limitata. Una Costituzione federale la incorporerebbe come “Carta dei diritti direttamente applicabile” da ogni giudice di ogni Stato membro, con ricorso diretto alla Corte Costituzionale Federale per i cittadini i cui diritti siano stati violati da atti pubblici.

4. Autonomia fiscale federale.

Non esiste federazione senza bilancio federale autonomo. La proposta dovrebbe includere:

– un sistema di “tassazione federale diretta” su base europea (corporate tax minima, carbon tax, digital tax);

– un “bilancio federale” strutturalmente distinto dagli attuali meccanismi di contribuzione nazionale, capace di politiche anticicliche autonome;

– un meccanismo di “solidarietà fiscale” tra Stati — analogo alla perequazione interstatale americana — per ridurre le divergenze strutturali tra Nord e Sud, Est e Ovest.

5. Politica estera e difesa comune

Il paradosso europeo è di essere un gigante civile, sociale ed economico, sociale con lo standing e laviche di un nano geopolitico nonostante le sue architetture istituzionali potrebbero già oggi permettere un atteggiamento più solido. 

Una federazione europea richiede:

– un Ministro degli Esteri Federale (e non 27 nazionali) con piena rappresentanza nelle sedi internazionali;

– un Comando Militare Integrato sotto autorità civile federale, autonomo nella sua catena di comando e assolutamente  compatibile con la NATO;

– una Dottrina di Sicurezza Federale adottata dalla Convenzione e aggiornabile con procedura rafforzata.

Qualche iniziale risposta, con promessa di approfondimento, alle obiezioni ipotizzabili.

“Gli Stati non accetteranno mai di cedere sovranità”.

La sovranità è già condivisa su decine di materie. La questione non è se cedere sovranità, ma farlo in modo strutturato e costituzionalmente garantito e non in modo disorganico e reversibile — come oggi. I governi che cedono sovranità in forma federale in realtà la moltiplicano, partecipando a decisioni sulle quali, da soli, non potrebbero mai avere influenza.

“I cittadini non vogliono gli Stati Uniti d’Europa”.

Ricerche e sondaggi mostrano un’Europa profondamente divisa, ma anche una maggioranza relativa che — di fronte a crisi concrete come la pandemia, la guerra in Ucraina o la competizione tecnologica — esprime preferenza per risposte coordinate  e unitarie a livello europeo, pena la perdita di autorevolezza residua livello politico.

Il problema non è il federalismo in astratto: è la mancanza di un processo costituente partecipato che traduca questa aspirazione diffusa in progetto reale e partecipato.

“La procedura è troppo rapida”.

La lentezza non è garanzia di qualità: è spesso fonte di paralisi. La Convenzione americana del 1787 durò quattro mesi. La Legge Fondamentale tedesca fu redatta in meno di un anno. Ciò che conta non è il tempo, ma la qualità del mandato e la robustezza del metodo.

Un appello alla classe dirigente europea.

La proposta di una Governance Costituente bipartisan non è un’utopia ma una forma di pragmatismo elevato. Richiede solo che i leader europei — di governo e di opposizione — abbiano il coraggio di trascendere le logiche elettorali nazionali per assumersi una responsabilità storica. Richiede che i cittadini europei vengano convocati non come spettatori di un processo tecnocratico e tendente verso l’autocrazia nazionalista, ma come co-autori di un patto fondativo.

Gli Stati Uniti d’Europa non sono un sogno romantico di europeisti visionari. Sono la risposta razionale alle sfide del XXI secolo: la difesa comune di fronte alle autocrazie, la competitività tecnologica di fronte alla Cina e agli USA, la resilienza climatica, la gestione delle migrazioni, la stabilità delle democrazie liberali. Nessuno Stato europeo, da solo, è in grado di affrontare queste sfide in posizione di forza.

Il momento è adesso. Le politiche internazionali contemporanee hanno messo il più grande progetto politico del Novecento di fronte ai suoi limiti che possono e devono essere superati.

La governance costituente è il metodo. 

La Costituzione federale è l’obiettivo urgente. E il coinvolgimento delle opposizioni e di tutti gli elettori, nessuno escluso, è la garanzia che ciò che costruiamo possa sopravvivere a noi stessi.