Città giuste: politica, diritti e welfare nel tempo delle disuguaglianze

Spoiler: la prima buona notizia prendendo in mano questo libro è che ci sono ancora amministratori che riflettono sui temi rispetto ai quali sono chiamati a organizzare le politiche, si interrogano sul perimetro e la dimensione del campo di azione, assumono il concetto di verifica e valutazione degli effetti delle azioni messe in campo, ragionano sulla necessità di slegare la dimensione delle politiche legate al welfare rispetto ai limiti normativi e organizzativi di tipo tradizionale.

In un periodo come questo nel quale la politica è spesso schiacciata su slogan populisti e foto opportunity questa è, come si suol dire, “tanta roba”.

Città giuste: politica, diritti e welfare nel tempo delle disuguaglianze di Lamberto Bertolé (con prefazione di Ferruccio de Bortoli 2026 ZOLFO EDITORE) offre una riflessione organica e strategica sul ruolo delle metropoli contemporanee, assumendo Milano come laboratorio emblematico delle tensioni e delle opportunità del nostro tempo.

I contenuti e, soprattutto, l’impostazione del lavoro non sono tuttavia dissociabili dalla biografia professionale e politica dell’autore, che costituisce una delle principali chiavi di lettura del testo.

Bertolé è Assessore al Welfare e Salute del Comune di Milano dal 2021 e Presidente della Rete Italiana Città Sane; in precedenza, dal 2016 al 2021, ha ricoperto la carica di Presidente del Consiglio comunale. A questa esperienza istituzionale si affianca, significativamente, un percorso ventennale come operatore sociale all’interno di una cooperativa impegnata nell’accoglienza e nella costruzione di percorsi di autonomia per adolescenti in condizioni di difficoltà.

È proprio l’intersezione tra queste diverse esperienze a conferire al saggio un carattere peculiare. La riflessione sul welfare nasce infatti dall’incontro tra conoscenza diretta delle condizioni di fragilità, responsabilità amministrativa e dimensione politica. Lo sguardo dell’operatore sociale, abituato a confrontarsi con le biografie individuali e con la concretezza dei bisogni, si combina con quello dell’amministratore, chiamato a tradurre tali bisogni in servizi, organizzazione e allocazione delle risorse, e con quello del decisore politico, al quale compete interrogarsi sulle cause strutturali delle disuguaglianze e sulle strategie necessarie per contrastarle.

Questa stratificazione biografica contribuisce a spiegare anche il continuo passaggio, presente nel testo, dalla dimensione individuale a quella sistemica. Le storie e le esperienze maturate sul campo non sono solo “artificio narrativo” ma diventano materiale attraverso cui interrogare l’efficacia delle politiche pubbliche. Al tempo stesso, l’esperienza amministrativa consente di misurare la distanza che può intercorrere tra principi, strumenti disponibili e concreta capacità delle istituzioni di incidere sui processi che generano vulnerabilità.

Ne deriva un lavoro nel quale esperienza personale e riflessione politica rimangono strettamente connesse senza sovrapporsi. La biografia dell’autore costituisce, piuttosto, il punto di osservazione dal quale viene formulata una questione di portata più generale: come trasformare la conoscenza concreta del disagio e delle disuguaglianze in capacità istituzionale di prevenirli e, quindi, in politica pubblica. È in questa relazione tra esperienza sul campo, governo della città e riflessione sui modelli di welfare che può essere individuato uno degli elementi più caratterizzanti di Città giuste.

Vi sono diversi motivi per esprimere apprezzamento per questo contributo, che presenta un interesse al tempo stesso politico, culturale e scientifico.

Un primo elemento di valore risiede nell’approccio adottato dall’autore. Non è infatti frequente che un amministratore pubblico scelga di interrogarsi in modo sistematico sul senso, sui presupposti e sugli effetti della propria azione, andando oltre le routine istituzionali e il perimetro delle competenze formalmente attribuite. In questo caso, l’esperienza amministrativa non viene semplicemente raccontata o rivendicata, ma diventa oggetto di riflessione e di approfondimento, mettendo in relazione la pratica quotidiana del governo con una lettura più generale delle trasformazioni sociali e urbane.

Un secondo aspetto significativo riguarda la volontà di superare gli steccati consolidati che tradizionalmente delimitano tanto le discipline quanto le politiche di welfare. Il disagio sociale non viene ricondotto esclusivamente all’ambito delle politiche assistenziali, ma posto in relazione con la casa, il lavoro, la salute, l’educazione, le condizioni demografiche, la qualità delle relazioni e, più complessivamente, con il funzionamento della città. Ne deriva una lettura necessariamente trasversale, che richiede di mettere in comunicazione politiche e competenze amministrative normalmente organizzate per settori distinti.

È soprattutto questo allargamento del campo di osservazione a rendere interessante il ribaltamento dell’approccio proposto. Il cambiamento non consiste soltanto nell’individuazione di nuovi strumenti di welfare, ma riflette una più profonda modifica dei paradigmi conoscitivi attraverso i quali viene interpretato il disagio sociale. Alla rappresentazione tradizionale, prevalentemente centrata sull’individuazione di categorie definite di bisogno e sulla conseguente erogazione di prestazioni, si sostituisce progressivamente una lettura multidimensionale, relazionale e preventiva della vulnerabilità.

In questa prospettiva, il disagio non rappresenta più soltanto una condizione conclamata alla quale fornire una risposta ex post, ma l’esito possibile dell’interazione tra fattori economici, abitativi, sanitari, familiari, territoriali e relazionali. Cambia quindi non soltanto la risposta, ma prima ancora il modo di formulare il problema. Ed è probabilmente questo uno degli elementi più fertili del contributo: proporre il welfare non come un settore separato dell’azione amministrativa, chiamato a intervenire sulle conseguenze delle trasformazioni economiche e urbane, ma come una componente strutturale delle politiche della città, capace di concorrere alla prevenzione delle vulnerabilità e alla costruzione delle condizioni di benessere individuale e collettivo.

Il valore del lavoro risiede dunque anche nella capacità di tenere insieme riflessione teorica ed esperienza amministrativa, utilizzando la seconda per interrogare e aggiornare la prima e, reciprocamente, utilizzando nuovi paradigmi interpretativi per ripensare obiettivi, strumenti e organizzazione dell’azione pubblica.

Il testo si articola in due parti strettamente connesse. La Parte I – Le sfide delle città analizza le principali forme della vulnerabilità sociale urbana, assumendo il benessere e la possibilità effettiva di partecipare alla vita della città come criteri di valutazione delle politiche pubbliche. La città viene così interpretata non soltanto come spazio fisico e sistema di servizi, ma come infrastruttura sociale, nella quale abitazione, salute, relazioni, istruzione, inclusione e accessibilità concorrono alla qualità della vita e all’esercizio dei diritti di cittadinanza.

Il quadro delle fragilità si è progressivamente ampliato: alla povertà economica tradizionale si affiancano la povertà relazionale, l’isolamento sociale, la precarietà abitativa e quella crescente “zona grigia” costituita da lavoratori poveri, famiglie monoreddito e ceti medi esposti all’aumento del costo della vita e dell’abitare. Particolare centralità assume quindi la questione abitativa, affrontata attraverso il rilancio dell’ERP, la regolamentazione degli affitti brevi, la residenzialità sociale temporanea e, più in generale, la tutela del “diritto a restare” nella città.

La stessa prospettiva inclusiva interessa le politiche per i nuovi cittadini, l’infanzia, gli adolescenti e i giovani, con attenzione all’accoglienza, ai percorsi educativi e alla prevenzione delle marginalità. La salute viene considerata come risultato di determinanti sociali, economici, ambientali e territoriali, richiedendo una maggiore integrazione tra politiche sanitarie e sociali. Parallelamente, l’invecchiamento della popolazione impone di ripensare servizi e forme dell’abitare per preservare autonomia e relazioni, mentre le politiche per la disabilità vengono orientate verso il progetto di vita, l’autodeterminazione e l’accessibilità universale. Completano il quadro le politiche di contrasto alla violenza, alle discriminazioni e alle diverse forme di esclusione.

Nel complesso, la Parte I propone quindi una lettura della vulnerabilità come fenomeno multidimensionale e cumulativo: condizioni economiche, casa, salute, relazioni e accesso ai servizi interagiscono e possono reciprocamente rafforzarsi. Il principio unificante diviene il diritto alla città, inteso come possibilità concreta di abitarla, rimanervi, accedere ai servizi e partecipare alla vita collettiva.

La Parte II – Per un nuovo welfare urbano sviluppa la risposta a questo quadro, passando dall’analisi dei bisogni alla definizione di un diverso modello di politica pubblica. L’obiettivo è superare un welfare prevalentemente riparativo e prestazionale per costruire un sistema preventivo, territoriale e di prossimità, capace di intercettare precocemente le fragilità e integrare politiche e servizi.

A questo scopo viene proposto un welfare di precisione, supportato dalla Welfare Intelligence e dall’analisi integrata dei dati, utilizzati per conoscere meglio bisogni e territori e orientare conseguentemente le risorse. La multidimensionalità delle vulnerabilità richiede inoltre una logica di sistema, nella quale amministrazioni, servizi sociosanitari, Terzo settore, comunità e attori economici concorrano alla produzione del benessere collettivo.

Condizione fondamentale di questo modello è la valorizzazione del lavoro sociale: assistenti sociali, educatori e professionisti della cura costituiscono l’infrastruttura professionale del welfare e richiedono maggiore riconoscimento economico, organizzativo e culturale.

Un ulteriore elemento è rappresentato dall’amministrazione condivisa, attraverso co-programmazione e co-progettazione con il Terzo settore, concepite come strumenti per costruire una più ampia “alleanza pubblica”. In questa prospettiva si collocano anche le Case di Quartiere, intese come infrastrutture civiche per la partecipazione e la costruzione di reti comunitarie.

Il quadro teorico si completa con il passaggio dall’Economia Sociale all’Economia Civile, fondato sulla sussidiarietà circolare tra Stato, mercato e comunità e su una concezione dello sviluppo capace di integrare efficienza economica, lavoro dignitoso, coesione sociale e produzione di valore collettivo.

Nel complesso, la Parte II propone dunque un cambiamento di paradigma: dal welfare che interviene sull’emergenza a un welfare preventivo e generativo; dalle prestazioni separate a politiche integrate; dal rapporto tradizionale tra amministrazione ed erogatori a forme di amministrazione condivisa. Il welfare viene così riconosciuto non come settore residuale dell’azione pubblica, ma come componente strutturale della governance e dello sviluppo urbano, finalizzata a prevenire le vulnerabilità, rafforzare l’autonomia delle persone e produrre coesione sociale.

Bertolé non separa infatti l’elaborazione teorica e politica dall’esperienza maturata sul campo come educatore e operatore sociale. L’analisi sociologica e amministrativa viene costantemente messa alla prova attraverso le biografie e le situazioni concretamente incontrate nei dormitori, nei parchi, nelle comunità e nei quartieri popolari. Povertà, marginalità, decadimento cognitivo o devianza cessano così di essere categorie astratte e diventano condizioni reali, determinate dall’interazione tra vicende individuali, relazioni sociali e contesti urbani.

Da questa impostazione deriva una critica al tradizionale modello riparativo ed emergenziale delle politiche sociali. Se il disagio è il risultato di processi complessi e cumulativi, non è sufficiente intervenire quando la condizione di fragilità si è ormai manifestata. L’immagine del welfare come una sorta di “pronto soccorso” sociale viene quindi sostituita da una prospettiva strutturale e preventiva, orientata a riconoscere anticipatamente i fattori che producono vulnerabilità e a intervenire sulle loro cause. È in questo senso che assume significato il riferimento al “battersi per un effetto”: l’azione pubblica dovrebbe essere valutata non soltanto per le attività realizzate o per le risorse impiegate, ma per la capacità di produrre trasformazioni effettive.

Il passaggio è rilevante perché conduce a considerare il welfare come un’infrastruttura democratica, piuttosto che come un settore specialistico destinato prevalentemente alle fasce marginali. La qualità del welfare diviene una condizione della convivenza urbana, poiché determina la concreta esigibilità dei diritti e la possibilità delle persone di partecipare alla vita sociale. La sua efficacia rappresenta, in questa prospettiva, anche una misura della capacità della città di contenere le disuguaglianze e mantenere la propria coesione.

A questa concezione corrisponde una specifica idea del rapporto tra istituzioni e società civile. Il testo prende le distanze sia da una progressiva privatizzazione delle responsabilità pubbliche, sia da un modello esclusivamente burocratico e amministrativo di gestione dei servizi. La soluzione viene ricercata nell’amministrazione condivisa, all’interno della quale il Terzo settore non è considerato un semplice fornitore di prestazioni, ma un soggetto che concorre all’individuazione dei bisogni e alla costruzione delle strategie. Ciò presuppone tuttavia il mantenimento di una forte regia pubblica, necessaria per garantire universalità, equità e coerenza complessiva degli interventi.

La stessa impostazione porta inevitabilmente a superare la tradizionale organizzazione settoriale delle politiche. Se salute e vulnerabilità dipendono da una pluralità di determinanti, il welfare non può essere confinato alle sole politiche sociali. Casa, urbanistica, lavoro, scuola, mobilità, ambiente, verde e cultura diventano componenti di una medesima politica orientata al benessere. Il principio della “Salute e Welfare in tutte le politiche” esprime precisamente questa esigenza di trasversalità e pone il tema della capacità dell’amministrazione di ricomporre competenze tradizionalmente separate attorno all’obiettivo comune della riduzione delle disuguaglianze.

Coerentemente con questa impostazione, particolare rilievo assume infine la valutazione delle politiche. La critica al “progettificio” e alla “rendicontazione difensiva” mette in discussione un sistema nel quale la continuità dei finanziamenti può indurre amministrazioni e soggetti attuatori a dimostrare soprattutto il successo formale delle iniziative. L’alternativa proposta è una cultura della valutazione capace di misurare gli effetti reali, riconoscere anche errori e insuccessi e utilizzare le sperimentazioni come strumenti di apprendimento. La finalità non dovrebbe essere, infatti, moltiplicare indefinitamente i progetti, ma individuare ciò che produce risultati, verificarne l’efficacia e trasformarlo, quando possibile, in politica pubblica ordinaria.

Nel complesso, il tratto metodologico più significativo consiste quindi nel collegare conoscenza dei fenomeni, esperienza concreta e azione amministrativa. Il welfare viene interpretato non come un insieme predeterminato di prestazioni, ma come una politica che deve continuamente apprendere dall’esperienza, valutare i propri risultati e adattarsi alle trasformazioni della società urbana.

La proposta dell’autore è certamente convincente, ma per capire quanto possa funzionare nella pratica occorre confrontarsi con tre ordini di problemi — istituzionali, operativi e demografici — che possono limitarne concretamente l’efficacia, in parte anticipati nel testo.

Il modello di nuovo welfare urbano delineato nell’interpretazione di Bertolé appare coerente con la crescente complessità dei bisogni sociali: un welfare di prossimità, preventivo, capace di integrare amministrazione pubblica, Terzo settore, comunità locali e strumenti conoscitivi avanzati. Il principale elemento critico non riguarda quindi gli obiettivi del modello, quanto la distanza tra questi e le condizioni istituzionali, finanziarie e organizzative necessarie per renderli strutturali. Tale distanza individua alcuni fronti prioritari sui quali intervenire ai diversi livelli di governo.

Un primo nodo riguarda l’asimmetria tra responsabilità locali e leve di intervento. I Comuni rappresentano il livello istituzionale più direttamente esposto alla domanda sociale, ma molte delle determinanti che la producono – sanità, politiche abitative, immigrazione, lavoro e fiscalità – dipendono in misura rilevante da Regioni e Stato. Occorre pertanto rafforzare l’integrazione verticale delle politiche, rendendo maggiormente coerenti competenze, responsabilità e risorse. Parallelamente, fenomeni come crisi abitativa, pendolarismo, povertà lavorativa e accessibilità ai servizi richiedono di rafforzare la scala metropolitana, oggi ancora debole rispetto alla dimensione territoriale effettiva dei processi urbani.

Un secondo fronte riguarda la stabilità finanziaria del welfare locale. Fondi europei, PNRR e finanziamenti straordinari hanno favorito innovazione e sperimentazione, ma non possono sostenere bisogni permanenti. È necessario distinguere più chiaramente la finanza straordinaria, destinata all’innovazione e agli investimenti, dal finanziamento ordinario delle funzioni essenziali, che richiede risorse certe e programmabili. Ciò consentirebbe anche di superare la logica del “progettificio”, nella quale amministrazioni e Terzo settore sono impegnati in una successione continua di progetti e rendicontazioni. La sperimentazione dovrebbe invece costituire il primo passaggio di un processo capace, una volta verificati risultati e impatti, di trasformare le esperienze efficaci in politiche pubbliche strutturali.

In questo quadro assumono particolare importanza la valutazione degli esiti e la Welfare Intelligence. L’integrazione dei dati dovrebbe consentire non soltanto di contabilizzare le prestazioni, ma di individuare precocemente i bisogni, valutarne la distribuzione territoriale e verificare l’effettiva efficacia degli interventi, orientando conseguentemente le risorse.

Anche l’amministrazione condivisa richiede alcune condizioni di efficacia. Co-programmazione e co-progettazione possono integrare competenze pubbliche e del Terzo settore, ma presuppongono capacità amministrativa, trasparenza e una forte regia pubblica. La prossimità, infatti, non deve determinare nuove disuguaglianze: i quartieri dotati di maggiore capitale sociale sono generalmente anche quelli più capaci di mobilitare risorse e progettualità, mentre i territori più fragili rischiano di rimanere ulteriormente penalizzati. Il livello pubblico deve quindi mantenere una funzione redistributiva e garantire condizioni omogenee di accesso ai servizi.

Il limite probabilmente più rilevante riguarda tuttavia il capitale umano del welfare. La carenza di assistenti sociali, educatori e professionisti della cura può compromettere anche sistemi adeguatamente finanziati. Il rafforzamento del welfare richiede pertanto un intervento coordinato sulla valorizzazione economica e professionale del lavoro sociale, sulla formazione e sul reclutamento, nonché sulle condizioni organizzative nelle quali gli operatori svolgono le proprie funzioni.

A queste criticità dell’offerta corrisponde una profonda trasformazione della domanda sociale.

Working poor, famiglie monogenitoriali, ceti medi esposti al costo dell’abitare, anziani soli e nuclei mononucleari ampliano quella “zona grigia” che non appartiene alla marginalità tradizionale, ma può rapidamente scivolare verso condizioni di vulnerabilità.

Un welfare esclusivamente prestazionale, che interviene quando la crisi è già manifesta, rischia quindi di diventare economicamente insostenibile e socialmente inefficace. Occorre rafforzare prevenzione, orientamento, domiciliarità e intercettazione precoce delle fragilità, intervenendo sulle cause prima che si trasformino in emergenze.

Particolare attenzione richiede infine la povertà relazionale, difficilmente affrontabile mediante trasferimenti monetari o singole prestazioni. Reti sociali, presidi di quartiere, servizi domiciliari e spazi civici devono essere considerati vere e proprie infrastrutture del welfare urbano, senza tuttavia trasferire alle comunità responsabilità proprie delle istituzioni pubbliche.

Nel complesso, questi limiti non mettono in discussione la direzione proposta, ma ne definiscono le condizioni di fattibilità e i principali fronti di lavoro: a livello statale, stabilità delle risorse e valorizzazione del lavoro sociale; a livello regionale, integrazione sociosanitaria, politiche abitative e programmazione dei servizi; a livello metropolitano, coordinamento tra casa, mobilità, lavoro e accessibilità; a livello comunale e di quartiere, prossimità, prevenzione e amministrazione condivisa.

Resta tuttavia da capire se le nostre istituzioni abbiano davvero la forza — e la voglia — di compiere questo salto dalla sperimentazione alla politica strutturale. Il rischio, altrimenti, è di rimanere confinati nella confortevole liturgia delle ‘buone pratiche’: un’infinita collezione di premiatissimi progetti pilota, destinati però a spegnersi non appena si esauriscono i finanziamenti del bando di turno.