Il Piano di ripristino della natura alla prova dei Comuni italiani

Caro professor Pileri,

ho letto con grande interesse il suo articolo sulle osservazioni presentate da ANCI alla bozza del Piano nazionale di ripristino della natura. È un tema al quale sono particolarmente legato, per sensibilità politica e per l’esperienza maturata come sindaco di Lecce e nei cinque anni in cui ho avuto la delega nazionale ANCI sui temi dell’energia e dei rifiuti. Il suo allarme mi sembra fondato. Cancellare le misure proposte da ISPRA senza indicare come sostituirle rischia di lasciare l’Italia con un Piano ambizioso nelle premesse e debole nella sua capacità di produrre risultati. Dopo il lungo e faticoso percorso che ha portato all’approvazione del Regolamento europeo sul ripristino della natura, sarebbe un’occasione persa.

Il Regolamento europeo affida gli obiettivi agli Stati membri. Il decreto legislativo italiano ha poi stabilito che Comuni, Città metropolitane e Province sono responsabili dell’attuazione del Piano per gli ecosistemi urbani, lasciando ferme le competenze in materia di pianificazione urbanistica. La bozza elaborata da ISPRA prova a dare sostanza a questa responsabilità attraverso salvaguardie, compensazioni preventive, modifiche dei regolamenti edilizi, verifiche nella VAS e nella VIA, censimenti, piani urbani della natura, obblighi di monitoraggio.

È un impianto molto esigente. La domanda che mi pongo è se sia stato costruito partendo da una conoscenza sufficientemente diretta delle condizioni nelle quali si trovano oggi le amministrazioni chiamate ad applicarlo.

Fare il sindaco mi ha insegnato che scrivere in un provvedimento quali sono gli obblighi di un Comune è relativamente semplice. Metterlo nelle condizioni di assolverli è molto più difficile. E tra queste due cose può aprirsi uno spazio enorme, nel quale una politica pubblica rischia di fermarsi o di ridursi a una successione di adempimenti formali. Penso alla provincia di Lecce, la realtà che conosco meglio. Ci sono 98 Comuni, molti dei quali inseriti in un territorio urbanizzato quasi senza soluzione di continuità. Sono amministrazioni molto diverse tra loro per popolazione, territorio, organizzazione e capacità tecnica.

Pochissimi Comuni hanno approvato un PUG. Molti sono ancora regolati da vecchi PRG. In alcuni casi sono tuttora vigenti piani di fabbricazione risalenti a un’altra stagione urbanistica. Tantissimi Comuni non dispongono di un censimento del verde e di un piano del verde. Ci sono Comuni costieri che non hanno ancora approvato il piano delle coste. Gli uffici tecnici soffrono una fragilità diffusa, sia per il numero delle persone in servizio sia per la mancanza di competenze specialistiche. Il Comune capoluogo è a sua volta fragile dal punto di vista organizzativo e non sarebbe realistico immaginarlo come struttura di coordinamento per l’intero territorio provinciale. Le unioni comunali hanno consistenza ed efficienza molto variabili. La Provincia è stata progressivamente svuotata di personale e funzioni senza essere davvero sostituita da un’altra istituzione di area vasta. La Città metropolitana, naturalmente, qui non esiste.

Come può un piccolo Comune misurare annualmente la superficie verde e la copertura arborea, valutarne ogni variazione, aggiornare gli strumenti urbanistici, verificare le compensazioni e predisporre un piano urbano della natura se non dispone di un agronomo, di un forestale, di un ecologo o di un esperto GIS? Come si applica la stessa disciplina a un Comune dotato di un PUG recente e a uno ancora governato da un piano di fabbricazione? Come si valutano le trasformazioni previste da strumenti approvati decenni fa e mai aggiornati? Cosa accade alle previsioni edificatorie residue? Chi affronta il possibile contenzioso? E ancora: qual è la scala territoriale giusta in una provincia composta da 98 Comuni, nella quale l’edificato, le infrastrutture, gli spostamenti quotidiani e le pressioni ambientali attraversano continuamente i confini amministrativi?

Se queste domande rimangono senza risposta, alcune misure proposte da ISPRA possono determinare incertezza e paralisi amministrativa. La reazione di ANCI, però, non può risolversi nella loro cancellazione. Eliminare i vincoli senza costruire una diversa capacità di attuazione lascia i Comuni formalmente responsabili e il territorio esposto alle dinamiche che il Piano dovrebbe modificare. Si delineano così due strade, entrambe rischiose. Da una parte prescrizioni rigorose che molte amministrazioni non sono in grado di applicare. Dall’altra ricognizioni, linee guida e dichiarazioni programmatiche prive della forza necessaria per incidere davvero sul consumo di suolo, sulla perdita di verde e sulla copertura arborea. Credo che esista uno spazio per cercare insieme una strada diversa.

Prima di stabilire sulla carta chi deve fare cosa, dovremmo capire chi può fare cosa. Quali competenze sono già presenti nei territori, quali mancano, quali possono essere messe in comune e quali devono essere costruite. Occorre distinguere chi possiede i dati, chi sa elaborarli, chi ha il potere di pianificare, chi può progettare gli interventi, chi deve realizzarli e chi sarà in grado di garantirne la manutenzione negli anni. ISPRA può assicurare una base informativa e metodi di misurazione omogenei. Le Regioni possono mettere a disposizione competenze e strutture tecniche. I Comuni conservano un ruolo decisivo nelle scelte urbanistiche e nella conoscenza dei propri territori. Tutto questo, però, deve comporsi intorno a responsabilità riconoscibili e a una scala territoriale adeguata, evitando di moltiplicare tavoli, passaggi e competenze concorrenti. La governance multilivello non nasce elencando in un decreto tutti i livelli istituzionali coinvolti. Richiede una conoscenza analitica delle amministrazioni reali e delle loro capacità. Richiede anche la disponibilità a entrare negli uffici, leggere gli strumenti urbanistici, verificare i dati, parlare con tecnici e amministratori, comprendere dove i procedimenti si bloccano e perché.

La provincia di Lecce potrebbe essere un caso concreto dal quale partire. Per la sua frammentazione comunale, l’urbanizzazione diffusa, la pressione sulle coste, la varietà degli strumenti urbanistici e la debolezza degli apparati amministrativi, presenta molte delle difficoltà che il Piano incontrerà in una parte significativa del Paese.

Potremmo mettere alla prova le misure proposte da ISPRA e le modifiche chieste da ANCI su alcuni Comuni realmente rappresentativi. Verificare cosa accadrebbe in un Comune con un PUG recente, in uno con un vecchio PRG, in un piccolo centro ancora regolato da un piano di fabbricazione e in un Comune costiero privo del piano delle coste. Capire quali misure sarebbero immediatamente applicabili, quali richiederebbero assistenza tecnica e quali produrrebbero soltanto paralisi o adempimenti privi di effetti. Da questo lavoro potrebbe emergere un modello utile anche per altri territori italiani. Un Piano capace di conservare l’ambizione ambientale del Regolamento europeo e di costruire le condizioni amministrative necessarie per realizzarla.

Le scrivo per proporle questa riflessione e, se la riterrà utile, un confronto. Il ripristino della natura è un obiettivo troppo importante per accontentarsi di indicare nuovi obblighi o di cancellarli. Abbiamo bisogno di risultati misurabili, visibili nei territori e duraturi nel tempo. Per ottenerli dobbiamo partire dalla realtà e provare a cambiare anche la capacità delle nostre istituzioni di governarla.

Carlo Salvemini