Quando la garanzia dello Stato diventa un rischio: il lato oscuro del credito garantito

Lo Stato interviene per ridurre il rischio assunto da banche ed intermediari finanziari, per facilitare l’accesso al credito da parte delle imprese. Ma proprio quella garanzia, se i controlli non sono adeguati, può diventare un’attrazione per chi intende ottenere credito attraverso informazioni false, società prive di reale consistenza economica o strutture difficili da ricondurre ai loro effettivi beneficiari.

Il problema, quindi, non riguarda soltanto la possibilità che un’impresa non restituisca un finanziamento in precedenza ricevuto. Il problema è precedente: chi sta ricevendo il denaro, perché ne ha diritto, chi si trova realmente dietro la società e quale rischio viene trasferito, attraverso la garanzia pubblica, sul sistema collettivo.

La questione è tornata più volte all’attenzione delle cronache giudiziarie. Una delle vicende più significative è emersa a Milano nel 2024, quando un intermediario bancario specializzato nel credito alle PMI è finito al centro di un’inchiesta della Procura su finanziamenti che parrebbero concessi a società ritenute, secondo l’accusa, riconducibili ad ambienti della criminalità organizzata. Una parte di quei finanziamenti risultava assistita dalla garanzia pubblica del Fondo di garanzia per le PMI.

La vicenda, che in quanto tale potrebbe anche essere ritenuta non significativa, è rilevante se la si usa come punto di osservazione da assumere per guardare ad un fenomeno che negli anni, specialmente nel periodo Covid e post-Covid, è diventato pressoché sistemico. E’ proprio questa prospettiva che consente di osservare il funzionamento complessivo di un meccanismo per cui quando il credito è garantito dallo Stato, il rischio non rimane confinato nel rapporto tra banca e impresa

Come funziona la garanzia

Il Fondo di garanzia per le PMI (Fondo PMI), come anticipato sopra, è uno degli strumenti con cui lo Stato favorisce l’accesso al credito delle imprese. La garanzia può essere concessa, secondo le diverse modalità previste dalla disciplina, a fronte di finanziamenti erogati da banche e altri intermediari finanziari.

Il meccanismo è abbastanza semplice:  l’impresa richiede un finanziamento, il finanziatore (banca o intermediario finanziario) effettua le verifiche previste e presenta la richiesta di intervento del Fondo PMI. Se l’operazione possiede i requisiti previsti dalle Disposizioni Operative del fondo, il Fondo PMI garantisce una parte dell’esposizione. Il finanziamento continua materialmente a essere erogato dalla banca/intermediario finanziario, ma una parte del rischio di credito viene trasferita sul soggetto pubblico. Le percentuali di copertura non sono uniformi. Il quadro ufficiale distingue per finalità e per tipologia di operazione, ma generalmente la copertura arriva all’80% del valore del credito erogato e fino ad un importo massimo garantito per beneficiario di 2,5 milioni di euro. A questa forma tecnica di sostegno pubblico si aggiunge quella della riassicurazione e controgaranzia, che poteva raggiungere il 90%: in questo caso interviene un “primo” soggetto garante (confidi o altro intermediario finanziario) che garantisce l’operazione in prima istanza (Controgaranzia/Riassicurazione) alla banca/intermediario finanziario che eroga direttamente il credito all’impresa per poi, a propria volta, garantirsi con il ricorso al Fondo PMI.

La dimensione del fenomeno rende evidente perché il tema dei controlli non sia marginale. Le domande accolte dal Fondo di garanzia nel 2025 sono state 247.808 a fronte di 45,7 miliardi di finanziamenti e 31,7 miliardi di importi garantititi. I dati sono stati pubblicati da Mediocredito Centrale, gestore dello strumento per conto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, che nel suo Report annuale registra una crescita, rispetto al 2024, dell’8,3% per le domande, del 7,9% per i finanziamenti e del 6,5% per le garanzie deliberate. I dati più recenti confermano che lo strumento continua a sostenere volumi significativi.

Il punto critico non è solo se il finanziamento verrà restituito

Quando si parla di finanziamenti garantiti, il ragionamento tende a concentrarsi sul rischio di credito: l’impresa è solida? il progetto è sostenibile? il finanziamento verrà rimborsato? Sono domande essenziali, ma non sufficienti.

Un sistema di controllo efficace deve interrogarsi anche su chi sia veramente il beneficiario dell’operazione. È qui che credito, antiriciclaggio e gestione delle garanzie pubbliche si sovrappongono. Una società può essere formalmente regolare e, contemporaneamente, presentare elementi che meritano approfondimento: assetti proprietari complessi, amministratori privi di una coerente esperienza imprenditoriale, operazioni infragruppo difficilmente giustificabili, movimentazioni incompatibili con l’attività dichiarata, bilanci anomali, rapporti con soggetti collegati a precedenti situazioni di rischio. Nessuno di questi elementi, preso isolatamente, dimostra un illecito. Ma il problema dei controlli non è individuare una singola prova quanto piuttosto mettere insieme informazioni apparentemente frammentarie prima che il rischio diventi una perdita effettiva.

Un controllo può fallire anche quando tutti i documenti sono presenti e quando la struttura è inadeguata

È una delle lezioni più interessanti delle vicende giudiziarie sul credito garantito. La documentazione può esistere, i bilanci possono essere depositati, la società può avere un conto corrente, il finanziamento può avere una finalità formalmente coerente, la garanzia può essere stata regolarmente richiesta. Eppure l’operazione, nel suo complesso, può nascondere un rischio che i singoli controlli non hanno intercettato. È la differenza tra controllo documentale e comprensione sostanziale dell’operazione. Ulteriore elemento importante del controllo è la capacità degli intermediari bancari e finanziari di adattare le strutture di controllo (dimensionalmente ed in termini di strumenti e risorse) alla crescita dei volumi erogati e, conseguentemente, dei controlli da effettuare. Il tema, da un punto di vista operativo ma anche dal punto di vista dell’Autorità di vigilanza è rilevante. La banca/intermediario deve dotarsi di un’organizzazione adeguata a sostenere la rapida crescita degli attivi. 

Il moral hazard cambia quando interviene la garanzia pubblica

Se una banca/intermediario finanziario sa di poter contare su una garanzia pubblica, l’incentivo a contenere il rischio potrebbe cambiare. Non significa che la garanzia produca automaticamente comportamenti distorti né che questo sia il comportamento direttamente e generalmente osservabile sul mercato, quanto piuttosto che il modello deve essere progettato in modo che la presenza della garanzia non sostituisca la valutazione del rischio. La garanzia non dovrebbe diventare la ragione per concedere un finanziamento che, senza copertura pubblica, non sarebbe stato considerato sostenibile. È qui che occorre distinguere la funzione della garanzia dalla funzione del controllo: la prima facilita l’accesso al credito, la seconda impedisce che la facilitazione si trasformi in un trasferimento ingiustificato del rischio sul sistema pubblico.

E’ invero, infatti, che dal 2024 l’Autorità di vigilanza (Banca d’Italia) abbia iniziato a pretendere, dalle funzioni di controllo interno di banche ed intermediari, verifiche annuali sui finanziamenti erogati alle imprese ed assistiti da garanzie pubbliche (Fondo PMI, SACE, Consap), incentrate, tra le altre cose, sulla verifica della coerenza dell’utilizzo delle somme ottenute con la finalità dichiarata, della sussistenza dei requisiti per l’accesso alle garanzie, con particolare focus su quelle operazioni (poste in essere dall’impresa beneficiaria della garanzia) che possono avere particolare rilievo sotto il “profilo antiriciclaggio”.

La giurisprudenza penale ha già chiarito un punto fondamentale

Il tema non è soltanto amministrativo o finanziario, infatti la tutela delle garanzie pubbliche supera i confini amministrativi per entrare nel perimetro del diritto penale. La Corte di Cassazione è intervenuta sulla natura delle garanzie pubbliche. A prescindere dall’esatto merito della sentenza, il principio di diritto sancito dalla Suprema Corte chiarisce che la garanzia statale, pur non essendo un’erogazione diretta di denaro, rappresenta un beneficio economico autonomo e patrimonialmente valutabile e di conseguenza, la falsità documentale posta in essere per ottenerla lede direttamente gli interessi finanziari della Pubblica Amministrazione.

La conseguenza non è teorica, ma ha un riverbero pratico immediato, poichè la frode sulla garanzia pubblica non è semplicemente una frode nei confronti della banca, ma può assumere rilevanza pubblicistica perché coinvolge una risorsa economica dello Stato.

La giurisprudenza successiva ha affrontato anche l’ipotesi dell’utilizzo del finanziamento per finalità estranee a quelle previste, riconducendola alla malversazione di erogazioni pubbliche. Ne emerge una distinzione: una cosa è ottenere indebitamente il beneficio con informazioni false o artifici, altra cosa è ottenere legittimamente il finanziamento e destinarlo poi a finalità diverse. In entrambi i casi, però, la garanzia pubblica porta il rapporto oltre la dimensione puramente privatistica del contratto bancario.

Dal falso documento al riciclaggio

Il tema può diventare più complesso quando il finanziamento non è il fine ultimo, ma una fase intermedia di un’operazione più ampia. Una società può ottenere credito attraverso una rappresentazione alterata della propria situazione, il denaro può essere trasferito verso altre società, possono comparire fatture per operazioni inesistenti o rapporti commerciali privi di giustificazione economica, le somme possono essere usate per acquisizioni, restituzioni di debiti, trasferimenti infragruppo o altre operazioni apparentemente lecite. Ed è questo l’elemento di attenzione proposto dalla Banca d’Italia alle banche ed alle loro funzioni di controllo interno, a cui si faceva riferimento poco sopra citando la rilevanza “antiriciclaggio” della valutazione dell’utilizzo del credito ottenuto con garanzia pubblica. Tali casistiche, infatti, sono state generalmente indicate alle banche come elementi (tra gli altri) da sottoporre a necessaria verifica da parte delle funzioni di controllo di audit, compliance e antiriciclaggio. Ed è qui, quindi, che a fini di presidio del rischio di riciclaggio assumono rilievo le analisi approfondite di specifiche poste di bilancio e del loro andamento nel tempo. 

A quel punto la domanda non è più soltanto “chi ha ottenuto il finanziamento?“, ma “dove sono finiti i soldi e quale funzione hanno svolto nella struttura economica complessiva?“. Ancora una volta la prospettiva antiriciclaggio adottata nell’analisi diventa essenziale, poichè il finanziamento garantito non dovrebbe essere analizzato come un evento isolato, ma dentro la relazione complessiva con il cliente, la sua struttura societaria, i flussi e le successive movimentazioni.

Un sistema di controlli efficace deve seguire il denaro

La sfida non è aggiungere un ulteriore controllo alla già lunga lista di verifiche, ma collegare quelli esistenti. Il controllo sul beneficiario, sul titolare effettivo, la valutazione del merito creditizio, l’analisi della finalità, il controllo sulla destinazione delle somme, il monitoraggio dei flussi successivi, il presidio antiriciclaggio, sono elementi che se restano separati, possono ciascuno risultare formalmente corretto mentre il quadro complessivo (anomalo) rimane invisibile. 

Il paradosso delle garanzie pubbliche

La garanzia pubblica nasce per aumentare la capacità del sistema finanziario di sostenere l’economia reale, ma proprio per questo deve essere protetta. Se una parte del rischio viene trasferita allo Stato, il sistema deve identificare con tempestività il beneficiario effettivo, la reale consistenza economica dell’impresa, la coerenza tra finanziamento e attività esercitata, la provenienza e la destinazione dei flussi, eventuali collegamenti con soggetti o strutture già caratterizzati da elementi di rischio, le anomalie che emergono dopo l’erogazione.

Non si tratta di pretendere che una banca svolga il lavoro della polizia giudiziaria, quanto piuttosto di ricordare che la garanzia pubblica non elimina il rischio ma lo redistribuisce. E quando il rischio viene redistribuito, anche la qualità dei controlli diventa una questione di interesse pubblico. Senza contare anche il fatto che, di buon grado, la garanzia pubblica potrebbe anche diventare non escutibile, per effetto di circostanze particolari come quelle menzionate, tra le altre. 

Il Fondo di garanzia continua a rappresentare una componente strutturale del sistema italiano di sostegno al credito. La sua dimensione rende inevitabile una riflessione sulla qualità del controllo: più grande è il sistema, maggiore è il valore economico di ogni falla.

La vera frontiera è il controllo “oltre la pratica”

Il caso delle garanzie pubbliche mostra un problema che riguarda l’intero sistema dei controlli bancari. Non basta sapere che una pratica contiene tutti i documenti richiesti ma occorre capire se quei documenti raccontano una storia economicamente plausibile. Non basta verificare che una società esista ma occorre comprendere chi la controlli realmente. Non basta accertare che il finanziamento sia formalmente destinato a un investimento ma occorre osservare cosa accade al denaro dopo l’erogazione.

E soprattutto non basta che ogni funzione faccia correttamente il proprio lavoro se le informazioni rimangono isolate. Il rischio più difficile da intercettare è quello che non si trova in un singolo documento, ma emerge soltanto collegando documenti, soggetti, operazioni e comportamenti nel tempo.

È probabilmente questa la lezione più importante che le vicende delle garanzie pubbliche consegnano oggi a banche, intermediari e autorità. La garanzia dello Stato può essere uno straordinario strumento di politica economica, ma proprio perché mette in comune il rischio deve essere accompagnata da un sistema di controlli capace di guardare oltre la singola pratica, perché quando il credito garantito diventa credito concesso a chi non avrebbe dovuto riceverlo, il problema non è più soltanto della banca ma è un problema del sistema.