Il semi-totalitarismo fascista: burocrazia, amministrazione e apparati militari tra continuità e trasformazione

Uno degli aspetti più interessanti, e forse meno compresi, della storia del fascismo italiano riguarda il rapporto tra il regime e lo Stato. Il fascismo si presentò fin dall’inizio come una rivoluzione politica destinata a rifondare la nazione e a creare un nuovo ordine istituzionale. Eppure, una volta conquistato il potere, non poté fare a meno dello Stato che aveva ereditato dall’Italia liberale.

È questa una delle grandi contraddizioni del fascismo italiano: proclamarsi rivoluzionario e, nello stesso tempo, governare attraverso una macchina amministrativa, giudiziaria e militare in larga misura preesistente.

Gli studi di Guido Melis sulla storia dell’amministrazione italiana hanno mostrato bene questa continuità. Nel passaggio dal liberalismo al fascismo non assistiamo alla semplice sostituzione della vecchia burocrazia con una burocrazia fascista. Sopravvivono strutture, procedure, competenze e culture professionali maturate nell’Italia liberale, mentre accanto ad esse vengono costruiti nuovi apparati e nuovi centri di potere. Melis ha parlato significativamente di due modelli di amministrazione: da una parte le burocrazie tradizionali, dall’altra i nuovi apparati creati o rafforzati dal regime.

Questa chiave interpretativa è fondamentale perché consente di evitare un equivoco: lo Stato fascista non fu semplicemente lo Stato liberale con una camicia nera, ma nemmeno uno Stato completamente nuovo costruito sulle macerie del precedente.

Il fascismo intervenne profondamente sull’amministrazione, modificandone funzioni, gerarchie e finalità, ma ebbe bisogno dei funzionari formatisi nel sistema precedente. Prefetti, magistrati, dirigenti ministeriali, tecnici, amministratori locali e ufficiali continuarono in larga parte a svolgere il proprio lavoro. Il regime comprese infatti che una dittatura non può vivere soltanto di mobilitazione politica: deve anche amministrare.

Deve far funzionare i ministeri, riscuotere le imposte, organizzare i lavori pubblici, amministrare la giustizia, governare i territori, dirigere l’economia, organizzare la scuola e mantenere l’ordine pubblico.

Da qui nacque un rapporto complesso tra politica e amministrazione.

Una parte dei funzionari aderì sinceramente al fascismo e ne condivise il progetto politico. Altri si adattarono al nuovo regime per convinzione, opportunismo o semplice necessità professionale. Altri ancora conservarono una concezione prevalentemente tecnica del proprio lavoro, cercando di distinguere, almeno nella propria percezione, la funzione amministrativa dalla politica.

È proprio questa zona intermedia che rende difficile parlare di una burocrazia semplicemente “fascista”.

Sabino Cassese, nel suo studio sullo Stato fascista, ha insistito sulla natura paradossale di questa costruzione istituzionale. Il fascismo proclamava di voler creare uno Stato totalitario e corporativo, ma riutilizzò ampiamente elementi dello Stato liberale e, soprattutto, costruì una pluralità di apparati che spesso si sovrapponevano tra loro.

La retorica del regime parlava di uno Stato forte, unitario e organicamente ordinato. La realtà amministrativa era invece molto più complicata. Ministeri, enti pubblici, organismi corporativi, istituzioni economiche e strutture del Partito nazionale fascista finirono per convivere, talvolta collaborando e talvolta entrando in competizione.

Il fascismo non eliminò semplicemente la burocrazia: la ampliò, la politicizzò e contemporaneamente la affiancò con nuovi organismi.

Questa osservazione permette anche di comprendere meglio il rapporto tra Partito fascista e Stato. Il fascismo aveva bisogno del partito per penetrare nella società, ma aveva bisogno dello Stato per governarla. Il problema era dunque stabilire chi dovesse prevalere.

Mussolini non risolse mai completamente questa tensione.

Da una parte il Partito nazionale fascista rivendicava il ruolo di avanguardia politica della rivoluzione fascista; dall’altra la macchina statale conservava competenze, gerarchie e una propria logica istituzionale. Il risultato fu una continua sovrapposizione di poteri.

Il prefetto rappresenta forse l’esempio più significativo. Figura centrale dell’amministrazione liberale, durante il fascismo divenne uno degli strumenti principali della centralizzazione politica e del controllo del territorio. Ma il prefetto non era semplicemente un dirigente del Partito fascista: rimaneva un funzionario dello Stato. Questa distinzione, apparentemente sottile, è essenziale per comprendere la struttura del regime.

Lo stesso discorso vale per i podestà, nominati al posto dei sindaci elettivi. Anche qui il fascismo trasformò radicalmente la rappresentanza locale, sostituendo l’elezione con la nomina. Ma lo fece utilizzando strutture amministrative già esistenti e inserendole in una nuova logica politica.

Il regime cercò dunque di fascistizzare lo Stato senza poter fare a meno della sua professionalità amministrativa.

È in questo quadro che deve essere collocato anche il rapporto con le Forze armate.

L’esercito rappresentava una delle istituzioni più importanti dell’Italia monarchica. Aveva una propria tradizione, una propria gerarchia, una cultura professionale e soprattutto un rapporto diretto con la monarchia. Il fascismo non poteva ignorare questa realtà.

Mussolini cercò quindi di conquistare la fedeltà dell’esercito senza distruggerne l’autonomia istituzionale. La politica militare del regime fu caratterizzata da una combinazione di esaltazione della tradizione militare, investimenti nella modernizzazione delle Forze armate, propaganda nazionalista e progressiva politicizzazione della società.

Ma accanto all’esercito esisteva la Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale, direttamente collegata al Partito fascista.

La presenza della Milizia introduceva una contraddizione particolarmente significativa. Lo Stato possedeva un esercito regolare, ma il regime disponeva anche di una forza armata politicamente fedele al fascismo. Non si trattava soltanto di una questione militare: era il segno della difficoltà del regime nel far coincidere completamente Stato e partito.

L’esercito era infatti fedele al re e allo Stato, mentre la Milizia rappresentava il partito e la rivoluzione fascista.

Questa distinzione sarebbe diventata decisiva nel 1943.

Quando, infatti, il regime entrò nella sua crisi finale, la monarchia, l’esercito e una parte dell’apparato statale tornarono a svolgere un ruolo determinante. Il 25 luglio non fu una semplice rivolta interna al fascismo: fu anche il momento nel quale alcune istituzioni dello Stato ripresero una capacità autonoma di decisione.

La caduta di Mussolini dimostrò una cosa essenziale: il fascismo aveva penetrato profondamente lo Stato, ma non era riuscito a identificarsi completamente con esso.

È qui che la riflessione di Renzo De Felice sul carattere complesso del regime torna utile. La storia del fascismo non può essere ridotta alla sola dimensione della dittatura, così come non può essere interpretata esclusivamente attraverso la propaganda del regime. Occorre osservare concretamente come il fascismo riuscì a costruire consenso, come utilizzò le istituzioni esistenti e come entrò in rapporto con le diverse componenti della società e dello Stato.

Emilio Gentile ha invece posto in evidenza la dimensione totalitaria del progetto fascista: l’ambizione di creare una nuova religione politica, un nuovo cittadino e una nuova identità nazionale. Questa aspirazione spiega perché il regime non si accontentasse del controllo politico dell’amministrazione. Voleva trasformarne anche la cultura, i comportamenti e la funzione sociale.

Ed è proprio qui che emerge una tensione fondamentale.

La burocrazia ragiona secondo procedure, competenze, continuità e gerarchie; il fascismo pretendeva mobilitazione, adesione ideologica, fedeltà politica e trasformazione della società.

Il funzionario ideale dello Stato liberale doveva applicare la legge; il funzionario del regime fascista era progressivamente chiamato anche a condividere gli obiettivi politici dello Stato.

La distanza tra questi due modelli non scomparve mai completamente.

Guido Melis ha mostrato come questa convivenza producesse una sorta di “macchina imperfetta”: non un apparato completamente paralizzato, ma nemmeno la macchina perfettamente razionale e centralizzata descritta dalla propaganda fascista.

Il fascismo, del resto, era tutt’altro che immune dalle contraddizioni amministrative. Alla proclamazione della centralizzazione si accompagnava la proliferazione degli enti; alla retorica della semplificazione seguiva spesso una crescente sovrapposizione delle competenze; alla volontà di subordinare tutto al partito corrispondeva la necessità di mantenere una burocrazia professionale capace di far funzionare lo Stato.

Questa complessità non significa affatto che la burocrazia fosse innocente.

Al contrario, una parte significativa dell’amministrazione collaborò con il regime e contribuì concretamente alla sua capacità di governare, controllare e reprimere. L’amministrazione non fu semplicemente una spettatrice della dittatura: attraverso leggi, decreti, circolari, registri, controlli e procedure contribuì alla concreta applicazione delle politiche fasciste, comprese quelle discriminatorie e persecutorie.

Questo aspetto è particolarmente importante quando si studiano le leggi razziali del 1938. La persecuzione non fu soltanto il risultato di decisioni politiche proclamate dall’alto. Per diventare realtà quotidiana dovette essere tradotta in pratiche amministrative: identificare, classificare, escludere, registrare, licenziare, limitare diritti.

È una lezione storica di grande importanza: le dittature non funzionano soltanto attraverso la violenza visibile. Funzionano anche attraverso gli apparati ordinari dello Stato.

Ed è proprio per questo che lo studio della burocrazia durante il fascismo è molto più che una questione tecnica. Ci obbliga a riflettere sul rapporto tra amministrazione e responsabilità individuale.

Un funzionario può considerarsi neutrale quando applica una legge ingiusta?

La competenza tecnica può essere separata dalla responsabilità morale?

Il rispetto formale delle procedure può trasformarsi in uno strumento di persecuzione?

Sono domande che la storia del fascismo pone con particolare forza.

Alla fine, il rapporto tra fascismo, burocrazia e amministrazione militare può essere letto come una lunga tensione tra continuità istituzionale e trasformazione politica. Il regime non distrusse lo Stato liberale: lo occupò, lo modificò, lo ampliò e lo subordinò progressivamente a un progetto politico nuovo. Ma non riuscì mai a cancellarne completamente le culture professionali, le gerarchie e le autonomie.

Questa è forse la ragione per cui lo Stato fascista appare, a uno sguardo storico più attento, meno monolitico di quanto suggerisca la sua stessa propaganda.

Il fascismo fu certamente una dittatura e perseguì un’ambizione totalitaria. Ma il suo funzionamento concreto fu il risultato dell’incontro – spesso conflittuale – tra un progetto politico rivoluzionario e istituzioni che provenivano da una storia precedente.

La burocrazia, l’esercito, la magistratura, la monarchia e le amministrazioni locali non furono semplicemente strumenti passivi del regime. Furono istituzioni che interagirono con esso, talvolta aderendo, talvolta adattandosi, talvolta resistendo, più spesso cercando un difficile equilibrio tra fedeltà politica, carriera, professionalità e continuità dello Stato.

Ed è proprio in questa complessità, più che nelle formule della propaganda o nelle semplificazioni della memoria successiva, che si trova una delle chiavi per comprendere davvero come funzionò il fascismo italiano.