Project Financing e Partenariato Pubblico‑Privato: appunti per Como

1. Sulla scorta dell’esperienza degli Stati Uniti d’America, che è il modello di questo tipo di approccio, il project financing (PF) e il partenariato pubblico‑privato (PPP) hanno assunto un ruolo crescente nell’approvvigionamento e nella gestione delle infrastrutture pubbliche in Italia. Tuttavia, organi di controllo e autorità indipendenti hanno messo in luce criticità ricorrenti, riguardanti soprattutto la sostenibilità economico‑finanziaria, la corretta allocazione del rischio e il potenziale impatto negativo sui bilanci pubblici. Può essere interessante ricordare le più recenti posizioni espresse dalla Corte dei conti, dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e dal Consiglio di Stato, al fine di delineare un quadro delle problematiche e delle condizioni di legittimità dei PPP nell’ordinamento italiano.

2. Il project financing, introdotto nel sistema italiano con la legge “Merloni‑ter” de 1998, rappresenta una modalità alternativa di realizzazione e gestione di opere pubbliche, basata sul coinvolgimento di capitali e competenze private. La finalità dichiarata è liberare risorse pubbliche e trasferire una quota significativa del rischio operativo al concessionario.

Tuttavia, l’evidenza empirica italiana e internazionale sottolinea come molti PF non raggiungano gli obiettivi dichiarati, o vengano strutturati in modo tale da scaricare sul pubblico oneri finanziari elevati o rischi impropri. La Corte dei conti, l’ANAC e la giurisprudenza amministrativa sono state spinte a definire un quadro sempre più rigoroso, volto a garantire che il PF sia applicato correttamente.

3. La Delibera n. 37/2024 della Corte dei conti (Sez. Controllo Emilia‑Romagna) afferma che il project financing, quando il promotore non apporta capitale proprio sufficiente e ricorre massicciamente a debito bancario, può determinare “un depauperamento delle risorse pubbliche”. In questi casi, i costi finanziari – soprattutto gli interessi – vengono inevitabilmente ribaltati sulla pubblica amministrazione tramite tariffe o canoni, compromettendo il vantaggio comparato dell’operazione

Secondo la Corte dei conti (Sezione giur. Veneto, n. 30/2024), un PF in cui il rischio di domanda o disponibilità non è realmente trasferito al concessionario non è un PPP, ma un appalto mascherato. La sentenza afferma che il venir meno dell’elemento rischio svuota la natura concessoria, con grave pregiudizio contabile per l’ente.

La Corte sottolinea frequentemente che un Piano Economico‑Finanziario non realistico comporta: rinegoziazioni frequenti, allungamento delle concessioni, oneri ulteriori per la PA. Tali elementi dimostrano come la fragilità del PEF rappresenti una delle principali fonti di rischio per i conti pubblici.

Anche ANAC ribadisce che la stazione appaltante deve verificare l’effettivo trasferimento del rischio al privato (in coerenza con il d.lgs. 36/2023, artt. 174, 185 e 193). Una struttura che prevede riequilibri automatici o sistemi che “compensano” qualsiasi perdita del concessionario non è un PPP. ANAC richiama l’obbligo della PA di effettuare controlli stringenti su: domanda prevista, costi di costruzione e gestione, tassi di interesse, struttura del debito e del capitale privato. Un PEF costruito con assunti irrealistici produce inevitabilmente rinegoziazioni, che trasferiscono l’alea sul pubblico.

4. Si deve inoltre constatare la convergenza tra Corte dei conti, ANAC e Consiglio di Stato: il PEF è il cuore del PF. Tutti gli organi affermano che senza un PEF realistico, verificato e sostenibile, il PF diventa fonte di rischi per l’erario. Il rischio deve stare davvero sul privato. E’ dunque essenziale la componente economica della gara, non quella tecnica. E’ dunque evidente che il project financing rimane uno strumento potenzialmente utile, ma ad altissimo rischio amministrativo e finanziario.

5. Ampia parte della letteratura internazionale e delle istituzioni di controllo ne ha messo in luce criticità teoriche e limiti empirici:

1. La teoria del PPP presuppone che il rischio operativo venga trasferito al privato, garantendo efficienza e riduzione dei costi per il settore pubblico. La letteratura internazionale ha però mostrato come tale presupposto sia spesso irrealistico. Sono infatti continui interventi pubblici per riequilibrare i contratti. Soprattutto quando i flussi di cassa non raggiungono i livelli previsti.
2. Il PPP non garantisce affatto maggiore efficienza: la complessità tecnica e finanziaria dei contratti tende a generare maggiori oneri nel lungo periodo.
3. Una critica costante nella letteratura è che il PPP richiede un livello elevato di competenza tecnica e finanziaria nella PA.
4. Molti PPP sono stati oggetto di rinegoziazioni ripetute che hanno favorito gli operatori privati. Le rinegoziazioni sono spesso il risultato di: 1. previsioni eccessivamente ottimistiche nei Piani economico‑finanziari (PEF); 2 rischio di domanda non realistico; 3. scarsa capacità della PA di valutare l’alea finanziaria.
5. Si deve constatare una valutazione incompleta degli impatti ambientali e sociali: 1. c’è un debole coinvolgimento degli stakeholder; 2. c’è una insufficiente governance dei progetti; 3. emerge l’idea che il PPP venga spesso promosso più per ragioni politiche che per evidenze tecniche.
6. L’Italia costituisce un caso emblematico, poiché combina criticità tipiche dei Paesi avanzati (complessità contrattuale, costi crescenti) con problemi istituzionali propri (debolezza amministrativa e finanziaria degli enti locali).